Expectativas frente a la nueva regulación de Zonas Francas en Colombia

Publicado en Business Mail Agosto 2016, disponible aquí


Por: Diego Vargas Triana, Gerente General del Grupo Zona Franca de Bogotá 

Al país le urge una normatividad que estimule la competitividad de sus operaciones de comercio exterior.

Luego de una década de haber sido decretada la Ley 1004 de 2005 mediante la cual se dio un nuevo marco regulatorio a las zonas francas, éstas se multiplicaron exponencialmente pasando de 11 permanentes en 2005 a 104 entre permanentes y permanentes especiales o uniempresariales en 2016. Durante este periodo se declararon trece nuevas zonas francas nuevas por año hasta 2014, ya que en 2015 y lo corrido de 2016 se han autorizado sólo tres nuevos proyectos, todos ellos pertenecientes al sector de la salud.

Las zonas francas invirtieron entre 2009 y 2013 alrededor de 20.3 billones de pesos, lo que significó un aumento respecto del total de la inversión nacional al pasar del 2.3% en 2010 al 2.8% en 2013. En materia de generación de empleo, aumentaron de 29 mil a más de 52 mil empleos directos y formales, representando el 0.33% del empleo total del país en 2009 y el 0.49% en el 2013. Las exportaciones desde las zonas francas aumentaron de 506 millones de dólares en 2005 a 1112 millones de dólares en 2008, y de 2040 millones de dólares en 2010 a 3430 millones de dólares en el año 2013. Estas exportaciones aumentaron su participación en las ventas al exterior de productos no minero energéticos entre 2009 y 2013 al ir del 3.8% al 14%, de acuerdo con un estudio de 2014.

Igualmente, según una investigación de Hernando José Gómez de 2014 y actualizada en 2015, la inversión que el Gobierno Nacional realiza con los incentivos otorgados a las empresas usuarias de zonas francas le significa recibir en una relación de 1 a 3 impuestos directos e indirectos, que van a engrosar las arcas de la nación.

No obstante lo anterior, hasta la fecha no se ha expedido la actualización normativa del régimen de zonas francas, un reajuste imperioso no sólo porque la actual legislación presenta deficiencias y vacíos normativos que se han tenido que llenar a través de conceptos doctrinarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), sino además porque es necesario armonizar las normas de zonas francas dentro del contexto de la nueva regulación aduanera colombiana.

Es así como el proyecto de decreto presentado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al sector privado para su consideración el pasado 1 de julio contiene cambios sustanciales para el régimen franco, en su gran mayoría orientados a facilitar y simplificar los procedimientos aduaneros para la comercialización de los bienes y servicios que proveen sus usuarios. El texto propuesto acoge buena parte de las recomendaciones que había hecho el empresariado en cuanto a la incorporación de una serie de derechos y principios para garantizar la estabilidad de las normas en el tiempo, de forma tal que las inversiones de los usuarios no queden expuestas a las interpretaciones de las autoridades locales o de turno.

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Define también las competencias del Ministerio frente a los asuntos de política y de acceso al régimen franco, dejando a salvo las funciones de la DIAN en lo concerniente a los temas de control aduanero y sancionatorio. Con relación a las obligaciones aduaneras de los usuarios y sus infracciones, el proyecto de decreto armoniza la legislación con la nueva regulación aduanera prevista en el Decreto 390 de 2016, actualizando tanto los tipos de infracciones aplicables a los usuarios como las cuantías de las multas para que éstas sean iguales a las que son aplicables a los demás operadores de comercio exterior.

En materia de comercio exterior se aclaran y simplifican los procedimientos para el ingreso y salida de mercancías de las zonas francas y, sobre todo, se definen las reglas para facilitar el movimiento de carga con destino a las zonas francas mediterráneas, en la medida en que se crean las condiciones normativas para simplificar y agilizar las autorizaciones para el régimen de tránsito aduanero.

Sin embargo, no todo lo planteado en este proyecto de decreto se encuentra alineado con las finalidades de la Ley 1004, ni adecuadamente concordado con el mencionado decreto. De hecho, existen varias normas que podrían distorsionar las iniciativas de inversión que hasta ahora se han dado de manera positiva para el desarrollo de las zonas francas y afectar gravemente la competitividad de las empresas actualmente instaladas en ellas.

El aspecto más inconveniente es la limitación de los procesamientos parciales que realizan los Usuarios Industriales de Bienes y de Servicios de las zonas francas con empresas en el territorio aduanero nacional a tan sólo el 20% del costo del bien o del servicio, lo cual a todas luces coarta los encadenamientos productivos de las compañías de una zona franca con aquellas ubicadas en el territorio nacional. Dicha norma amenaza la estabilidad de los vínculos comerciales, la flexibilidad de las empresas y la posibilidad de crecimiento de los negocios asentados en las zonas francas.

Existen otra serie de disposiciones de menor impacto, pero igualmente inconvenientes, como por ejemplo aquella que pretende imponer requisitos mínimos de generación de empleo para las microempresas que proyectan instalarse en alguna zona franca. Tratándose de personas jurídicas que acrediten al inicio de sus operaciones activos fijos reales productivos inferiores a 500 SMMLV, se les exigiría el compromiso de generar mínimo siete empleos directos y formales a la puesta en marcha del proyecto, con lo cual se limitarían los emprendimientos empresariales que en sus etapas incipientes difícilmente generen dicho volumen de empleos.

Además de lo anterior, existen objeciones frente a algunas normas que contienen restricciones especiales para el ingreso o tránsito aduanero de cierto tipo de mercancías y una serie de disposiciones sancionatorias cuyas multas no son acordes a las previstas para los mismos hechos en el nuevo Estatuto Aduanero para los demás operadores de comercio exterior.

A la fecha, el Gobierno Nacional y los gremios, en representación del sector privado, están analizando las diferentes recomendaciones y observaciones presentadas por las partes, en la búsqueda de un acercamiento para mantener la estabilidad jurídica del instrumento y así generar la confianza que requieren los empresarios bajo la forma de las condiciones en las que realizaron sus inversiones.

La expedición de la nueva regulación es apremiante, pues la demora en la aprobación de los nuevos proyectos de zonas francas por parte del gobierno nacional, a la espera de la promulgación del nuevo decreto, resulta inexplicable frente a los retos que tiene la economía nacional para generar entornos competitivos en los que se diversifique la oferta exportable no tradicional y así poder aprovechar las oportunidades de mercado generadas con ocasión de los acuerdos de integración y de libre comercio celebrados por Colombia.


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